Education populaire & Transformation sociale !
Offre Civile de Réflexion
Accueil du siteArchives
cahier détaché de la gazette des communes
Les relations entre collectivités locales et associations
8 septembre 2008. N°2-33/1947
jeudi 25 septembre 2008
publié par Fernand Estèves

Réalisé par deux avocates du Barreau de Paris, il s’agit d’un dossier exclusivement « gestionnaire » qui ne fait en aucun cas référence au contexte sociétal des associations en France, contrairement à d’autres dossiers parus récemment (y compris dans un numéro récent – 11 août 2008 – de la Gazette) : Pas d’état d’âme et peu d’analyse, mais des jurisprudences présentées et organisées par thèmes.

Introduction

Si le dossier est ensuite pratique et intéressant, l’introduction (que parfois on lit sans toujours aller plus loi, est elle très idéologique et en décalage avec la suite de ce qui est écrit : Elle ne parle que de l’action concurrente des collectivités et des associations, de la nécessité de contrôle pour éviter la dilapidation des aides publiques et de la prise en compte par la grille prévue pour la sphère marchande des secteurs culturels, sociaux et éducatifs.

Partie 1 : Les subventions financière ou en nature Descriptif qui n’apporte rien de nouveau sinon l’utilisation de termes juridiques de subventions « générales » et de subventions « affectées » que l’on traduit souvent sur le terrain en subventions de fonctionnement et subventions sur projets.

Subvention « en argent »Est présentée ensuite la nécessité pour qu’il y ait subvention d’un intérêt local et d’un intérêt général, où l’on constate que ce n’est parfois pas évident, et là encore souvent idéologique. On apprend avec intérêt que la territorialité n’est pas automatiquement liée à l’intérêt local et que ce qui importe , ces sont les retombées pour le local.

L’interdiction de subventionner certaines actions s’intéresse aux subventions à caractère politique, aux subventions aux associations syndicales , aux subventions à caractère cultuel et aux subventions aux associations sportives professionnelles. On voit que ces dernières y compris les clubs professionnels ont une grande marge de manœuvre…

Sont ensuite abordées les modalités de versement et de retrait éventuel des subventions versées. Ce chapitre (pages 226 à 229) apporte quelques enseignement intéressants. On comprend l’intérêt qu’il y a (mais le dossier n’en parle pas) d’établir en amont du projet des critères d’évaluation commune entre association et collectivité qui permettent de préciser les objectifs et d’éviter les malentendus. On a la confirmation que les subventions d’équilibre sont autorisées, et sont en fait des subventions de fonctionnement. On voit aussi qu’une collectivité peut continuer à financer une association en redressement judiciaire (cf hésitations de la DCAF en 2006 pour la Cathode…)

Subvention en nature

Après quelques jurisprudences plus anciennes traduisant des évolutions, la Gazette rappelle (pager 230) que à nouveau, une collectivité peut mettre gratuitement des locaux à disposition d’une association à condition qu’elle n’ait pas d’objet commercial. Là encore les jurisprudences présentées sur les divers applications ont un caractère un peu spécieux (par rapport par exemple aux associations politiques ou religieuses)

Du point de vue de la mise à disposition du personnel, elle est toujours possible et même facilitée du point de vue de la Gazette. En réalité, elle n’est possible que pour les missions de service public que peut mette en œuvre une association. Les textes valident une réalité déjà courante. Par contre cette mise à disposition ne peut être gratuite. Ceci dit son coût peut être repris dans la subvention attribuée à l’association. Encore une argutie juridique.

La partie 2 traite du contrôle des associations subventionnées ;

Pas d’éléments nouveaux. Intéressant à lire dans son intégralité pour ceux qui en ont l’usage. (pages 232 à 235). Juste à retenir la distance difficile à trouver entre commune et association : « la commune doit être diligente, mais pas dirigeante, ni inspection des finances ou service de police… »

Partie 3 : respect du droit des marchés publics et des délégations de service public.

Ce dossier, toujours à travers des jurisprudences approche les notions de marché public, de délégation de service public et de convention. Deux point intéressants déjà : On voit bien dans ces descriptions qu’il n’y a pas d’obligation de passer par le marché ou par une délégation de service public, pour travailler avec des associations, contrairement à ce que le sens commun, dans les collectivités locales comme dans les services de l’était, pour les agents des services comme pour les politiques, a tendance, par principe de précaution, à affirmer. A partir du moment où il y a conventionnement (au delà de 23 000 €), il faut être vigilant dans les termes de la convention pour ne pas entrer dans les obligations de marché. Par la convention la collectivité peur imposer que les fonds soient affectées à la réalisation d’un engagement précisément déterminé. « Peut », pas « doit ». (L’objectif peut donc être le travail global de l’association)

Deux tableaux simplifiés permettent de bien saisir les différences… je les reprends à la page suivante.

Le dossier détaille ensuite chacun des points.

Le critère de l’initiative : A souligner que la différence essentielle, reprise dans plusieurs jurisprudences (cf « veille juridique » de la DADJ du CG 93) de la subvention dans le cadre d’une convention d’objectifs, par rapport au marché public ou à la délégation de service public est l’initiative de l’association. (m^me si c’est à une toute petite échelle)Ceci dit, la question de l’initiative ne se pose dit la Gazette que si l’activité se situe dans les compétences de la collectivité. Sinon, ça ne se pose même pas. Le critère de l’initiative du projet (page 39) est intéressant à lire dans son intégralité

Le critère de la contrepartie : Par ailleurs, si l’objet de l’activité de la convention bénéfice aux administrés et pas directement à la collectivité, on est bien dans le cadre d’une convention d’objectifs avec subvention. (Concerne directement la DCAF par rapport au financement éventuel d’actions portées par des associations en direction des collégiens ou des personnels des collèges) Il est intéressant de voir que ce sont les contraintes supplémentaires au projet exigées par une collectivité en accompagnement de la subvention qui peuvent faire re-qualifier une convention de subventionnement en délégation de service public.(cf page 240)

Le critère d’opérateur économique. Même si le service rendu par l’association ou l’activité poursuivie constituent une contrepartie directe de la subvention versée cela ne suffit pas pour être requalifiée en MP ou en DSP. Si le cocontractant de la personne publique n’est pas un « opérateur économique ». Idem si l’association intervient « hors du champ concurrentiel ». (Là dessus c’est plus compliqué de mon point de vue, le champ concurrentiel évoluant très vite par exemple, « l’entretien doux » des rivières (sans gros engin) est rentré dans le champ concurrentiel alors qu’il a été ouvert pet porté pendant longtemps par des associations d’éducation populaire).

Marché public Convention d’objectifs La personne publique décide de conclure le marché de prestation de service. L’organisme privé est à l’initiative de la demande de subvention (impulsion du projet mais également conception et définition). La personne publique doit définir elle-même ses besoins L’organisme privé doit, préalablement à sa demande, déterminer les tâches pour lesquelles il compte utiliser la subvention. L’achat de prestations dans le cadre d’un marché ne peut se faire qu’en contrepartie directe d’un prix ou d’un avantage de nature onéreuse : en d’autres termes, un lien direct est établi entre le prix et les prestations. La subvention permet le financement d’un projet d’intérêt général mais sans contrepartie directe pour la personne publique. Le nouveau code des marchés publics définit un tel marché comme celui conclut par une collectivité avec « des opérateurs économiques publics ou privés » Lorsque le cocontractant de la personne publique ne revêt pas la qualité d’opérateur économique, une convention ne paraît pas pouvoir être qualifiée de marché public.

Délégation de service public Convention d’objectifs La personne publique décide de confier à un tiers la gestion d’un service public préexistant (de par la loi ou une décision) L’organisme privé est à l’initiative de la demande de subvention (impulsion du projet mais également conception et définition). La rémunération du délégataire est substantiellement assurée par l’exploitation du service, ce qui suppose qu’il assume une part du risque d’exploitation. L’association ne prend généralement aucun risque financier dans la gestion de l’activité. Une aide financière peut-être versée par la collectivité en contrepartie des contraintes de service public imposées au délégataire. L’association subventionnée n’a ni prérogative de service public, ni contrainte de service public. Le délégataire intervient en qualité d’opérateur sur un marché concurrentiel. L’association agit hors du marché, c’est à dire dans un secteur n’entrant pas, en principe dans le champ des règles de la concurrence.

La partie 4 porte sur la gestion de fait et intéresse tout particulièrement les services juridiques des collectivité.

Pour conclure :

Ce dossier est essentiel par le seul fait déjà qu’il existe et qu’une revue « reconnue » comme la Gazette des Communes apporte enfin, à son tour et à sa manière des éléments juridiques permettant de sortir de la conviction erronée qu’aujourd’hui, on ne peut travailler avec des associations que dans le cadre du marché public. En effet, si nous ne devons en retenir qu’une chose, c’est que, lorsque un projet est à l’initiative d’une association, la règle est la subvention avec convention de partenariat. Reste à travailler ensemble, associations et collectivités des points important tels que le contenu d’une convention d’objectifs pour qu’à force de contraintes, elle ne devienne pas commande publique déguisée, ou bien les conditions d’une co-élaboration pour que l’initiative associative reste apparente et réelle dans le projet qui émerge.

Le 18 septembre 2008 Jean Bourrieau

Ce dossier peut être photocopié pour les personnes intéressées.